portada-cae En abril de 2012, el entonces ministro de Educación Harald Beyer anunció una reforma al sistema de financiamiento de la educación superior y la desaparición de los bancos como intermediarios del CAE. A más de 16 meses de que el proyecto ingresara al Congreso, la reforma concentra críticas pero está paralizada. Mientras, los bancos siguen participando de un sistema que les reporta millonarias ganancias y que les tiene reservados en la Ley de Presupuesto 2014 en trámite, más de $362.000 millones. Y ello a pesar de que la Contraloría detectó graves irregularidades las que serán investigadas.
El miércoles 23 de octubre, el directorio del Consorcio de Universidades del Estado (CUECH) se reunió para analizar la propuesta presupuestaria del gobierno del sector para el 2014. Lo que les interesaba eran los fondos fiscales que se destinarían para el financiamiento de la educación superior. El desagrado que les provocó la información entregada quedó reflejada en la declaración que hizo al término de la reunión el presidente de la organización y rector de la Universidad de Valparaíso, Aldo Valle : “Se engaña al país cuando se dice que gastamos tanto o más en educación superior y, en realidad, lo que estamos haciendo es comprar una cartera con un sobreprecio enorme para pagar los intereses que cobran los bancos por el llamado crédito CAE, que dejó de ser un crédito con aval del Estado para transformarse en un subsidio directo que se hace con recursos públicos a una oferta privada desregulada”.
A lo que Valle se refería era a la “recarga”, un ítem poco conocido del Crédito con Aval del Estado (CAE) y que –como lo reveló una investigación de CIPER–, incluso antes de que la primera camada de estudiantes comenzara a saldar su deuda, ya le había reportado a los bancos que participan del sistema ganancias por más de $150.000 millones. La “recarga” implica que los bancos le prestan los recursos a los estudiantes que financian su educación superior usando CAE, a cambio de que luego el Fisco compre algunos de esos créditos con un sobreprecio. Es decir, si un banco le da a un estudiante un crédito por $1.000.000, esa institución tiene derecho, unos meses después, a vender ese crédito al Fisco por $1.200.000. En este ejemplo, la recarga es de un 20%, una cifra moderada si se considera que durante los primeros seis años de vida del sistema se registraron recargas de hasta 69%.
Ese tipo de operaciones se ha convertido en uno los puntos más cuestionados del sistema, luego de que una auditoría de la Contraloría General de la República (CGR) detectara millonarios recargos y reventas sin tope de los créditos con garantía estatal por parte de los bancos hacia el Fisco. Según el informe que la CGR envió a la Fiscalía Nacional Económica y a la Superintendencia de Bancos para que evalúen la posible presencia de irregularidades, “no constan las razones de la fluctuación del porcentaje de recargo o descuento que debió pagar la Tesorería General de la República por la compra de la cartera de créditos licitados y renovados, el que ha fluctuado entre -2% y 90% (…), lo que ha significado para el Fisco efectuar desembolsos por recargos ascendentes a $144.405.076.000 (US$ 288 millones) entre 2006 y 2011” (ver recuadro).
De los documentos publicados en la Dirección de Presupuestos con el detalle de las partidas fiscales para 2014 del Ministerio de Educación propuestas por el Ejecutivo, se desprende que para la administración del CAE, el proyecto del gobierno contempla un presupuesto que supera los $362.000 millones. De ese monto, según el análisis que hizo el CEUCH, más de $355.000 millones se destinarán para la compra de títulos y valores, es decir, la recompra de las carteras del CAE a los bancos.
Según explicó Aldo Valle a CIPER, lo anterior es una clara muestra del desequilibrio del sistema, ya que implica que más del 40% del presupuesto para el financiamiento de la educación superior se convierte en “un subsidio estatal al mercado de capitales”, al estar reservado para la banca privada. Al mismo tiempo, los aportes fiscales contemplados en el proyecto para el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), el préstamo que otorga el Estado para beneficiar a estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores (CRUCH) –donde se concentra sólo el 28% de la matrícula de educación superior–, bordean los $75.000 millones, es decir, casi un 80% menos.
Aunque la ministra Carolina Schmidt desmintió al presidente del CUECH y aseguró que “dentro del gasto de Educación del Presupuesto 2014 no existe ningún sólo peso que vaya a los bancos”, lo cierto es que gran parte de esos fondos terminarán favoreciendo a las instituciones financieras que han operado como intermediarias del CAE desde 2006. Porque a pesar de que el gobierno ha anunciado desde 2011 una completa reforma al sistema de créditos con garantía estatal, y ha prometido sacar a la banca privada de por medio, a más de un año y cuatro meses desde que el proyecto ingresara al Congreso, todo sigue prácticamente igual.

LA REBAJA QUE ALZÓ EL GASTO FISCAL

La única modificación que ha tenido hasta el momento el sistema de financiamiento de la educación superior es la que vino con la aprobación de la Ley Nº 20.634, que otorga beneficios a los deudores del CAE.
El principal cambio que introdujo la nueva norma, apenas entró en vigencia el 1 de marzo de 2013, prometía reducir considerablemente la carga económica de los más de 365.000 alumnos que a esa fecha financiaban sus carreras con el CAE. Todos ellos, al firmar el contrato con los distintos bancos para adquirir el crédito, habían acordado cancelar su deuda con una tasa de interés anual que fluctuaba entre 4,91% y 6,09%. Pero la nueva ley modificó esa cláusula y redujo la tasa de interés a sólo un 2%, un beneficio que regiría a contar del 1 de enero de 2012 tanto para los nuevos como antiguos deudores del CAE, que actualmente superan los 443.000 estudiantes.
Según el sitio web de la Comisión Ingresa –encargada por ley de administrar el crédito–, los primeros favorecidos serían los 52.300 deudores que ya se encontraban pagando el financiamiento que les fue entregado para costear sus estudios superiores. Eso significaba que ninguno de ellos seguiría cancelando la tasa original estipulada en los contratos que firmaron al momento de adquirir el préstamo: sólo pagarían un 2% de intereses. Lo mismo ocurriría después con los demás beneficiarios que accedieron al crédito antes del 31 de diciembre de 2011 y que todavía están estudiando o que están en el período de gracia que estipula la ley (sin cobro hasta 18 meses después de ser declarado el egreso). Además, la norma les permitiría pagar el CAE de forma contingente a sus ingresos, de manera que las cuotas no superen el 10% de sus remuneraciones.
La rebaja comienza a aplicarse desde el momento en que los deudores inicien su cuadro de pagos. De esa manera, aquellos que aún están estudiando siguen capitalizando la tasa de interés original hasta que comiencen a saldar la cuenta. Por ejemplo, si un alumno solicitó un crédito por $1.000.000 a una tasa de interés anual de 5,8%, su deuda crecerá de acuerdo a ese porcentaje hasta el momento en que comience a pagar. Recién entonces la rebaja se hará efectiva para las cuotas sucesivas durante el tiempo que le quede para saldar su obligación con el banco que le otorgó el préstamo.
En todo caso, la rebaja en la tasa de interés no es válida para todos los deudores del CAE. El único requisito legal para que aquellos que accedieron al crédito entre 2006 y 2011 se acojan a los beneficios, es no encontrarse en mora. El problema es que son muy pocos los que están en esa condición. Según el Banco Mundial, los mecanismos de cobro del Crédito con Aval del Estado han generado un nivel de morosidad que supera el 50%. Y de acuerdo a los datos que la Comisión Ingresa entregó a la CGR para la elaboración de su informe, la morosidad de los egresados es del orden de un 30%, mientras que en el caso de los desertores alcanza aproximadamente a un 70%. Eso se ha traducido en que, a octubre de 2013, sólo 45.214 deudores se hayan podido acoger a la rebaja, es decir, cerca de un 41% de aquellos que ya comenzaron a pagar. El 59% restante deberá cancelar su deuda de acuerdo a las condiciones originales estipuladas en sus contratos.
-El informe de la CGR señala que sólo un 6% de los deudores puede acceder a los beneficios. Pero eso no es correcto, ya que considera a todos los deudores del CAE, pero no todos han podido acceder porque no les ha llegado el momento de comenzar el pago de sus cuotas. Quienes sí podrían haber accedido hasta el momento a la rebaja son las 109.705 personas que están con cuadro de pagos activos, de los cuales un 41% ha hecho efectivo el beneficio –explicó a CIPER Alejandra Contreras, directora ejecutiva de la Comisión Ingresa.
Un dato relevante habría que rescatar de toda esta ecuación: la modificación en la tasa no significa una pérdida de ganancias para los bancos que otorgan los préstamos, ya que en el caso de aquellos que sí accedan a la rebaja de la tasa, la diferencia será pagada por el Estado. Así lo indica el informe de la CGR: “La reducción de la tasa en comento, se transformará finalmente en un alza del gasto fiscal, toda vez que el Estado, por intermedio de la Tesorería General de la República, pagará a los bancos una subvención implícita por la nueva tasa de interés, en el marco conceptual del recargo”.
Lo concreto es que, hasta la fecha, la reducción de la tasa de interés del CAE ha tenido impacto sólo sobre unos pocos estudiantes que se han podido acoger al beneficio; pero ha hecho que el CAE se convierta en un subsidio (a los bancos) aun más caro para el Estado.
Cuando el sistema comenzó en 2006, el presupuesto fiscal contemplaba $10.300 millones para la compra con recarga de las carteras de estos crédito a los bancos. Para 2011, ese monto ya había aumentado 25 veces y superaba los $253.262 millones. En 2013, la rebaja de la tasa de interés implicó un nuevo ítem en el presupuesto para pagar a los bancos los intereses que se les descuentan a los estudiantes. Para ello, el Estado destinó más de $11.000 millones del presupuesto de Educación. Eso, en todo caso, no implicó una reducción en los fondos reservados para el pago de recargas, que para este año cerró en más de $310.000 millones.
En el proyecto del gobierno para 2014, el monto para aplicar los beneficios de la rebaja en la tasa de interés supera los $6.233 millones. A eso se suman los más de $355.000 millones reservados para la recompra de créditos a los bancos. Un ítem que, si se cumple la promesa del gobierno, en poco tiempo debiera desaparecer.

LA LEY QUE DUERME EN EL CONGRESO

En junio de 2012, cuatro meses antes de que se aprobara la ley que rebajó la tasa de interés del CAE, el gobierno ingresó al Congreso otro proyecto, uno mucho más ambicioso, con el que pretende reformar por completo el sistema de créditos para la educación superior y que incluye, entre otras cosas, la eliminación de los bancos como intermediarios (ver proyecto).
En el mensaje que encabeza el proyecto, el Presidente Sebastián Piñera justifica los cambios propuestos diciendo que “el sistema crediticio vigente es, en la práctica, una fuente de discriminación”, ya que las condiciones del CAE son mucho menos convenientes que las del FSCU, lo que implica que “estudiantes de igual necesidad económica y mérito académico son tratados de forma diferente, aun cuando asistan a una institución con el mismo nivel de acreditación, por el solo hecho de que ésta fue fundada con anterioridad a 1981”.
Presidente Sebastián Piñera
Para el Mandatario, a lo anterior se suma el alto nivel de riesgo al que quedan expuestas las personas que acceden al CAE, las que no tienen la garantía de obtener ingresos suficientes que les permitan pagar y al mismo tiempo evitar el sobreendeudamiento. También la brecha que queda entre lo que cubren ambos créditos y lo que terminan pagando los estudiantes, o sea, la diferencia entre el arancel de referencia y el arancel efectivo. Una brecha que, según Piñera, perjudica especialmente a los alumnos de las familias más vulnerables, “atentando contra la igualdad de oportunidades”. Por último, se afirma que los mecanismos de cobro son inadecuados, lo que ha generado altísimos niveles de morosidad, que en el caso del FSCU alcanzan el 35% y, en el CAE, a la mitad de los deudores.
Por todo lo anterior, el gobierno propuso al Congreso una ley que elimine el FSCU y el CAE y los reemplace por un sistema único de financiamiento estudiantil para la educación superior que no incluye a la banca privada como intermediaria. En cambio, la administración del sistema recaería en la Tesorería General de la República, que se encargaría de su recaudación, cobro y reliquidación. La nueva norma obligaría a las instituciones de educación superior cuyos aranceles superen el arancel de referencia –un sistema de cálculo que también sería modificado–, a asegurar a sus alumnos beneficiados con financiamiento estatal, con créditos propios sujetos a la misma tasa de 2% o becas que les cubran la diferencia.
A pesar de llevar más de un año y cuatro meses en el Senado, el proyecto aún está en su primer trámite constitucional (ver información del proyecto). El único avance que ha tenido es el informe que la Comisión de Educación del Senado emitió en enero de 2013 aprobando en general el proyecto, con el voto a favor de los senadores Ena Von Baer (UDI), Carlos Cantero (IND) e Ignacio Walker (DC) y, en contra, de Alejandro Navarro (MAS) y Jaime Quintana (PPD).
Si bien el rector Aldo Valle considera que el proyecto de ley presenta un avance importante al sacar a los bancos del sistema, señala que también tiene debilidades que dificultarán su tramitación en el Congreso. A su juicio, el proyecto no contempla modificaciones que beneficien a los alumnos de las universidades públicas que financian sus estudios con el crédito solidario. También critica que el proyecto no establece requisitos más estrictos para las instituciones de educación superior que pretenden recibir fondos fiscales.
-El proyecto que presentó el gobierno se refiere solamente al financiamiento, pero no toca la institucionalidad, que es el tema de fondo. No se pueden considerar ambas cosas por separado. En Chile carecemos de una institucionalidad que impida que las instituciones que lucran se apropien de recursos públicos. Debe haber un ordenamiento público que regule la educación superior, pero sobre eso no dice nada el proyecto que está en el Senado –dice Valle.
Independiente de las modificaciones que pueda sufrir en el camino, al proyecto aún le queda un largo trecho antes de convertirse en ley, si es que logra avanzar en su tramitación antes de que expire el período del actual Congreso. Expertos consultados por CIPER aseguran que el proyecto fue presentado sólo como una señal ante la población, sin que existieran expectativas reales de su aprobación. Se refieren a que no contempla mecanismos adecuados para que el Estado recupere la inversión que, dentro de una lógica de créditos, especialmente en un sistema tan complejo como es el CAE, son fundamentales. Por ejemplo, no establece políticas de cobranza ni de contacto con los estudiantes y deja en manos del Ministerio de Educación, es decir, del gobierno central, las tareas de administración de los préstamos, lo que le generaría una sobrecarga que le impediría funcionar. Además, externaliza la recuperación del crédito al delegar en los empleadores la responsabilidad de descontar de las remuneraciones las cuotas de los deudores, lo que en un mercado laboral con alta rotación y donde la mayoría de los empleadores son pyme, incrementa el riesgo de no pago.
Mientras la promesa de reformar el sistema se encuentra paralizada en el Congreso, los bancos siguen siendo el pilar del sistema.
Cada año, luego de que el CAE ha sido asignado a los estudiantes, la Comisión Ingresa licita los bancos que entregarán el financiamiento a los alumnos beneficiados. El proceso, como señala la misma comisión en su sitio web, concluye habitualmente en mayo o junio, luego de lo cual a cada beneficiario se le comunica el banco que le fue asignado y el plazo en el que deberá concurrir a firmar los documentos de respaldo de su crédito. Este año, a pesar del bajo interés por participar, las tres instituciones que se adjudicaron la entrega del CAE fueron los bancos Estado, Itaú y Scotiabank. Según los datos de la Comisión Ingresa, la recarga de 2013 para la compra de los créditos por parte del Fisco cerró en 28,9% y a octubre de 2013, han adquirido el 45% de la cartera.  Como la legislación aún no ha cambiado, una vez que los alumnos se hayan matriculado en alguna institución de educación superior para estudiar en 2014, y hayan postulado al CAE, se abrirá una nueva licitación. Y entonces, para los bancos, será otro año de ganancias con el sistema de financiamiento vigente.
Las otras observaciones a la Comisión Ingresa
El 6 de septiembre de 2013, la Contraloría emitió un informe de 93 páginas sobre “la veracidad y fidelidad de las cuentas” de la Comisión Ingresa durante el período 2006-2011. El resultado fue demoledor, al punto que el organismo fiscalizador derivó todos los antecedentes a la Fiscalía Nacional Económica y a la Superintendencia de Bancos “para los fines a los que haya lugar”.
Para la directora ejecutiva de la Comisión Ingresa, Alejandra Contreras, la mayoría de las observaciones incluidas son errores de cálculo o desfases en la actualización de los datos entre las instituciones que forman parte del sistema –Comisión Ingresa, Ministerio de Educación, bancos y casas de estudio–, pero no implican irregularidades ni problemas que hayan significado costo fiscal. Así lo afirmaron en una declaración pública emitida luego de que se hiciera público el informe de la CGR.
Aunque la excesiva e injustificada “recarga” fue uno de los puntos más cuestionados en la auditoría, no fue la única irregularidad que detectaron los funcionarios de la Contraloría. A eso se suman los más de 300 alumnos que fueron beneficiados doblemente con CAE y a la vez con becas de educación superior del Ministerio de Educación en 2011, generando montos a favor del estudiante por más de $87 millones. Otra irregularidad que detectó la investigación fue la existencia en 2011 de al menos 20 alumnos declarados desertores erróneamente, por los cuales la Tesorería volvió a pagar las garantías.
La auditoría dio cuenta de que “la Comisión Ingresa administra información desactualizada sobre la fecha real de egreso de los alumnos, lo que repercute directamente en la oportunidad de cobro a los estudiantes”.
Otra de las falencias detectadas, y que afectan directamente al estudiante, es la fecha de cobro de la deuda. Dice el informe: “Si un alumno egresó en agosto de 2008, la institución lo informa como tal en marzo de 2009, data en que la Comisión Ingresa procede a certificarlo al banco acreedor, el que a su vez comienza a contar el periodo de gracia desde la última fecha indicada, situación que permite que se aumente el lapso no cobrado e incremente la deuda por concepto de interés capitalizado, en desmedro de los derechos del deudor”.
También se detectó que en 2011, en 13 de las 81 instituciones que reciben los fondos del CAE no existía información actualizada de los la clasificación de riesgo o sus estados financieros auditados que permitieran verificar la existencia de respaldo financiero suficiente para solventar las garantías por deserción académica. Al mismo tiempo, se comprobó la concentración en la entrega de los créditos en determinadas casas de estudio, la entrega de préstamos a alumnos de instituciones con certificación por un año que imparten carreras que duran a lo menos dos meses y la falta de evidencia de que la Comisión Ingresa haya verificado el cumplimiento del avance curricular progresivo de los alumnos equivalente al 70% del total de los créditos o cursos inscritos, entre otras irregularidades.
-Creo que como comisión, interpretamos la ley en el sentido de que teníamos pocas atribuciones para fiscalizar o supervisar más a las instituciones de educación superior. Que estábamos mandatados para recibir información, pero no para ir a buscarla o exigirla. Pero la CGR criticó la falta de control. Eso nos sirve mucho, porque nos da herramientas para fiscalizar más y exigir mayores antecedentes y así tener un mejor control. Por un lado es una crítica, pero también es un respaldo que nos permite tomar decisiones mucho más asertivas –dice Alejandra Contreras.