RESUELVE, POR MAYORÍA Artículo primero.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Jossy Madai Solís Jara; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo N.° 034-2011-MDBA, que impuso sanción de suspensión por falta grave establecida en el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Buenavista Alta, provincia de Casma, departamento de Áncash, en aplicación del artículo 25, inciso 4, de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Artículo segundo.- DISPONER que el alcalde de la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta emita la ordenanza de aprobación del Reglamento Interno de Concejo y la publique según las reglas señaladas en el artículo 44 de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Artículo tercero.- DISPONER la remisión de copias del expediente a la Contraloría General de la República por la probable violación de la prohibición contenida en el artículo 3 de la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público, conforme a lo expuesto en los considerandos de la presente resolución.
Resolución N.° 0734 - 2011 - JNE
Lima, seis de octubre de dos mil once
VISTO, en audiencia pública de fecha 6 de octubre de 2011, el recurso de apelación interpuesto por la regidora Jossy Madai Solís Jara contra el Acuerdo de Concejo N.° 034-2011-MDBA, de fecha 15 de agosto de 2011, que declaró la suspensión de su cargo por 30 días hábiles, por la comisión de falta grave señalada en el Reglamento Interno del Concejo Distrital de Buenavista Alta, provincia de Casma, departamento de Áncash, concordante con el artículo 25, inciso 4, de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
ANTECEDENTES
Con fecha 19 de julio de 2011, Urbano Carrasco Trinidad pone en conocimiento de la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta que la regidora Jossy Madai Solís Jara había vertido frases que atentaban contra la honra del alcalde Jaime Philip Estrada Salinas, relativas a la percepción de doble remuneración como alcalde y profesor durante enero y febrero de 2011. Asimismo, de manera complementaria, con fecha 21 de julio de 2011, solicita que dichos hechos configuren causal de suspensión del cargo de regidora del Concejo Distrital de Buenavista Alta.
En la misma fecha, el Informe N.° 001-2011-MDBA-AJE concluyó que la conducta de la regidora, cuando señala que el alcalde Jaime Estrada Salinas viene cobrando dos sueldos, uno como alcalde y otro como profesor, de demostrarse que esta acusación es falsa, incurriría en falta grave estipulada en el artículo 61, inciso b, del Reglamento Interno de Concejo (en adelante, RIC), que considera como tal verter frases o adjetivos que denigren a los miembros del concejo municipal, lo cual, concordado con el artículo 25, numeral 4, de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM), da lugar a la suspensión del cargo de regidora.
Mediante escrito del 5 de agosto de 2011, la regidora Jossy Madai Solís Jara presenta sus descargos y señala lo siguiente: a) el disco compacto en el que constarían las declaraciones que se le imputan contiene imágenes de video, sin audio; b) el RIC que se le pretende aplicar no tiene validez ni eficacia, por cuanto no ha sido aprobado por ordenanza municipal ni publicado, conforme lo establece la LOM; c) de darse la imposición de la suspensión se cometería delito de abuso de autoridad, penado según el Código Penal; d) las declaraciones vertidas constituyen una opinión debido a la inexistencia de respuesta por parte del alcalde frente a las solicitudes presentadas, sin que hasta ese momento haya emitido pronunciamiento sobre los hechos que fueron objeto del cuestionamiento.
En la sesión extraordinaria de concejo municipal de fecha 11 de agosto de 2011 se le da el uso de la palabra al abogado defensor de la regidora Jossy Madai Solís Jara, quien manifestó que el alcalde sí ha cobrado doble sueldo y que el RIC era desconocido por los regidores, ya que no fue publicado con anterioridad a los hechos materia del procedimiento. Por su parte, el asesor legal municipal señala que el juez de paz de Buenavista Alta ha certificado que el RIC fue aprobado por Ordenanza Municipal N.° 001-2010 y publicado en el periódico mural los días 23, 24 y 25 de septiembre de 2010. Asimismo, que el director de Unidad de Gestión Educativa Local (en adelante, UGEL) de Casma ha comunicado que los abonos efectuados a favor del alcalde en enero y febrero de 2011 no tienen naturaleza remunerativa.
Puesta a votación la solicitud de suspensión, esta es aprobada por el resto de los regidores, sin que se registre el voto de Jossy Madai Solís Jara por encontrarse ausente. El Acuerdo de Concejo N.° 034-2011-MDBA formaliza la decisión adoptada, y se suspendió a la aludida regidora por un plazo de 30 días hábiles, lo cual es notificado el 19 de agosto de 2011.
El recurso de apelación es interpuesto el 5 de septiembre de 2011, en el que se señala la existencia de irregularidades en la tramitación del procedimiento de suspensión, la existencia de colusión entre el alcalde Jaime Philips Estrada Salinas y el juez de paz para hacer constar la publicación del RIC en el 2010, sin mencionar que este debió ser aprobado por ordenanza, según la LOM, que es inexistente. Asimismo, señala que sus afirmaciones sobre el cobro de doble sueldo por parte del alcalde son ciertas, conforme se desprende de la comunicación remitida por la UGEL de Casma, por lo cual su actuación no tiene carácter difamatoria. Finalmente, también cuestiona que la sesión de concejo municipal del 11 de agosto de 2011 fue interrumpida por los ataques verbales de los ciudadanos asistentes, quienes prácticamente la obligaron a salir del local municipal, conforme lo han constatado los efectivos policiales que resguardaron su integridad en dicho momento, circunstancia que fue aprovechada por el alcalde para reanudar la sesión de concejo sin ella y aprobar su suspensión, cuando lo aconsejable hubiera sido declarar la suspensión de la sesión y programar nueva fecha para su continuación.
CONSIDERANDOS
Sobre el ejercicio del derecho de defensa en las sesiones de concejo municipal que declaran la suspensión
1. Como ya se ha dicho en reiterada jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones (Resoluciones 409-2009-JNE, 680-2011-JNE, 485-2011-JNE, entre otras), la aplicación de la sanción de suspensión por la comisión de falta grave contemplada en el RIC debe estar premunida de las garantías reconocidas en el derecho administrativo sancionador, y en especial de aquellas que se relacionan con el debido proceso y la tutela procesal efectiva. Una de ellas es el derecho de defensa del que debe gozar en todo momento el miembro del concejo municipal cuya suspensión se solicita. El ejercicio de la defensa en este tipo de procedimientos se produce no solo a través de la presentación de los escritos en calidad de descargos frente a las imputaciones que realizan los solicitantes de la suspensión, sino también mediante el ofrecimiento de medios probatorios, tales como los documentos, o la exposición de los alegatos orales frente al órgano resolutor.
2. Esto adquiere especial relevancia en el caso que subyace al presente pronunciamiento. En efecto, como se aprecia del disco compacto obrante en el expediente, que registra el desarrollo de la sesión de concejo municipal de fecha 11 de agosto de 2011, la regidora cuya suspensión se discute solicitó el uso de la palabra para una segunda intervención, en calidad de dúplica frente a la réplica formulada por el asesor legal de la municipalidad, lo cual no fue permitido por el alcalde. Ello generó la posterior protesta del abogado defensor de la regidora Jossy Madai Solís Jara, así como la desordenada participación del público asistente y los posteriores actos de agresión verbal en su contra, lo que motivó el abandono del recinto municipal en compañía de los efectivos de la Policía Nacional en resguardo de su integridad física.
3. A juicio de este Supremo Tribunal Electoral, dicha situación perjudicial para el normal desarrollo de las sesiones de concejo se pudo evitar si el alcalde, en calidad de presidente de las sesiones de concejo y director de los debates producidos en su seno (artículo 13 de la LOM), hubiera permitido que el abogado defensor realizara la dúplica que exigía como parte integrante del ejercicio del derecho de defensa de la regidora.
4. De manera adicional, conforme se aprecia del mismo disco compacto, la sesión de concejo municipal continúa sin la presencia de la regidora, por lo que se procede a la emisión del voto de cada uno de los regidores, quienes de manera unánime se expresan favorablemente por la suspensión. Dicho acto, en opinión de Jurado Nacional de Elecciones, ha materializado una afectación del derecho de defensa de la regidora.
5. Como ya se dijo, este derecho exige la posibilidad de presentar los alegatos de defensa, así como la réplica o dúplica, cuando corresponda. Es evidente que, como se aprecia de las imágenes del disco compacto que registró la sesión extraordinaria, que la interrupción de la sesión de concejo se debió a la puesta en peligro de la integridad de la regidora Jossy Madai Solís Jara ante las ofensas proferidas por el público asistente a la sesión y no a una decisión suya de abandonar el acto. Es por ello que la sesión de concejo debió ser suspendida formalmente y aplazada por los regidores y el alcalde que permanecieron, como único mecanismo efectivo para el resguardo del derecho de defensa de Jossy Madai Solís Jara. La omisión de esto y la continuación de la sesión, que concluyó con la suspensión de la ausente, constituye un acto arbitrario del alcalde, en calidad de director de la sesión, y de los regidores, en cuanto órgano deliberativo municipal.
6. Si bien la LOM no establece disposición alguna respecto a la interrupción y suspensión de las sesiones de concejo, debe tenerse en cuenta que el artículo 15 de esta ley establece la posibilidad de declarar su aplazamiento, por única vez, a petición de los dos tercios del número legal de regidores, por no menos de tres ni más de cinco días hábiles y sin necesidad de nueva convocatoria. A juicio de este Supremo Tribunal Electoral, el Concejo Distrital de Buenavista Alta debió aplicar analógicamente el artículo antes referido frente a la situación imprevista del abandono de la sesión de concejo municipal por parte de la regidora cuya suspensión era discutida, como consecuencia del desorden y los actos de agresión verbal de la que fue objeto. Ello hubiera permitido la continuación de la sesión extraordinaria en fecha distinta, a efectos de permitir la presencia de la regidora en la totalidad de la sesión de concejo que discutía su suspensión, así como el ejercicio adecuado de su derecho de defensa. Nuevamente, optar por la continuación de la sesión de concejo sin la presencia de la regidora, como si se tratara de un abandono intempestivo e injustificado de esta, recortó sus posibilidades de ejercer su defensa, lo cual vicia el procedimiento instruido por el Concejo Municipal de Buenavista Alta.
7. Ahora bien, es necesario resaltar que ante la constatación de un vicio de este tipo debe imponerse la declaración de la nulidad del pronunciamiento que ha originado (Acuerdo de Concejo N.° 034-2011-MDBA); sin embargo, este órgano colegiado, en cuanto Supremo Tribunal Electoral, debe también tener en cuenta que esta clase de decisiones solamente dilataría la resolución definitiva del conflicto subyacente, toda vez que hasta este momento no han sido evaluados los hechos que constituyen el problema de fondo. Entonces, detener en esta parte el procedimiento y devolver los actuados al Concejo Municipal de Buenavista Alta para que adecúe su accionar conforme a lo que se acaba de exponer comportaría la emisión de un nuevo acuerdo de concejo en el mismo sentido que el ya adoptado; razón por la cual, en atención al principio de economía procesal que preside toda tramitación de índole jurisdiccional, el Jurado Nacional de Elecciones estima conveniente adentrase en la cuestión controvertida a efectos de emitir un pronunciamiento de fondo que zanje de manera definitiva la cuestión disputada en el presente proceso.
8. Adicionalmente, también debe señalarse que incluso en el momento en que la regidora Madai Solís Jara es compelida a abandonar la sesión extraordinaria, esta ya había expuesto sus alegatos de defensa, los que, como se señaló en los párrafos precedentes, se dirigían a ratificar la existencia de dos cobros por parte del alcalde Jaime Philip Estrada Salinas. En esa medida, si bien no pudo expresar una respuesta (dúplica) frente a la réplica realizada por el asesor legal de la municipalidad, es claro que el argumento central de su defensa ya había sido expuesto, más aún si se tiene en cuenta que el propio recurso de apelación, respecto del tema de fondo, ahonda en la misma tesis.
Sobre la validez del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Buenavista Alta
9. En sus alegatos de defensa, la regidora Jossy Madai Solís Jara ha señalado que el RIC que se le pretende aplicar no es una norma válida por cuanto no ha sido aprobada y publicada de acuerdo con el mecanismo previsto en la LOM. La posición de la regidora se sustenta en que no existe ordenanza municipal que haya aprobado el RIC; asimismo, cuestiona la veracidad del certificado expedido por Roberto O. Martínez Ardiles, en calidad de juez de paz de Buenavista Alta, en el que hace constar que la Ordenanza Municipal N.° 01-2010-MDBA que aprobó el RIC fue publicada en el periódico mural municipal los días 23, 24 y 25 de agosto de 2010, debido a que el ciudadano mencionado ha sido un servidor municipal en el área de seguridad ciudadana durante los primeros meses de 2011.
10. El Jurado Nacional de Elecciones no puede concluir en la falsedad de las certificaciones de publicación del RIC y de su ordenanza aprobatoria realizadas por el juez de paz Roberto Martínez Ardiles. Si bien no ha sido contradicho el argumento según el cual la autoridad antes mencionada haya laborado en la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta a inicios del presente año, de ello no se deduce que por este solo hecho haya certificado la realización de un acto inexistente con la única finalidad de favorecer al alcalde y al resto de miembros del concejo municipal. Ello, de demostrarse, sería constitutivo de la comisión de un ilícito de índole penal, del cual este Supremo Tribunal Electoral no tiene ningún elemento de análisis, salvo las conjeturas planteadas por la apelante a este respecto.
11. Ahora bien, ello no obsta para advertir que, a pesar de los requerimientos de parte de la regidora Jossy Madai Solís Jara, el alcalde no mostrara públicamente, ni alcanzara al presente expediente el texto de la Ordenanza Municipal N.° 01-2010-MDBA, que aprobara el RIC. Ello permite concluir, cuando menos, que hubo una irregularidad en el acto de aprobación y publicación del RIC. Si bien, para el presente caso, se asume que el RIC aplicado por el concejo municipal para aprobar la suspensión de la regidora es existente, válido y —por ende eficaz—, este Supremo Tribunal Electoral estima necesario requerir que el texto del RIC sea aprobado por una nueva ordenanza municipal, según el artículo 9, inciso 12 de la LOM, y publicado conforme el orden de prelación establecido en el artículo 44 de la misma norma. Ello no comportará la invalidez de los actos realizados con anterioridad por el concejo municipal, sino el aseguramiento de la validez y eficacia de los actos posteriores realizados por este, debido a la necesidad de tener la seguridad sobre la vigencia que todo RIC debe tener para regular la actuación de un concejo municipal.
La cuestión de fondo: la comisión de falta grave
12. Admitida la eficacia del RIC aprobado por Ordenanza N.° 01-2010-MDBA, con las previsiones señaladas en el párrafo anterior, corresponde ahora analizar si los hechos realizados por Jossy Madai Solís Jara son constitutivos de falta grave señalada en su artículo 61, literal b, y por tanto, pasibles de ser objeto de sanción de suspensión de su cargo de regidora del Concejo Distrital de Buenavista Alta, en concordancia con el artículo 25, numeral 4, de la LOM.
13. Los hechos del caso refieren que la regidora Jossy Madai Solís Jara señaló públicamente que el alcalde Jaime Philip Estrada Salinas había percibido doble remuneración como alcalde del Concejo Distrital de Buenavista Alta y como servidor del sector educación de la UGEL Casma. Aun cuando el disco compacto existente en autos no permite apreciar el audio con las declaraciones de la mencionada regidora, ella ha admitido haber señalado las frases que se le imputan, por lo que no cabe discutir la veracidad de sus manifestaciones. Corresponde más bien evaluar si con tales declaraciones ha denigrado al alcalde del Concejo Distrital de Buenavista Alta, en los términos que señala el RIC.
14. La solicitud de suspensión y los alegatos expresados por el asesor legal de la municipalidad refieren que es falso que el alcalde Jaime Philip Estrada Salinas haya percibido doble remuneración, pues si bien la mencionada autoridad ha cobrado determinados montos de dinero por parte de la UGEL Casma en enero y febrero de 2011, ellos no han constituido remuneraciones en sentido estricto, sino bonificaciones por concepto de vacaciones y escolaridad, según lo establecen las normativa del sector público.
15. A juicio de este Supremo Tribunal Electoral, para que una manifestación pueda ser constitutiva de la falta grave consistente en “verter frases o adjetivos que denigren a los miembros del concejo municipal” que señala el artículo 61, literal b, del RIC la declaración debe estar acompañada de un animus injuriandi, es decir con el ánimo de ofender o causar un perjuicio en el sujeto a quien se refiere el agente emisor del mensaje.
16. En efecto, no basta que los dichos vertidos por un miembro del concejo municipal sean falsos, al punto de atribuir una conducta ilícita al regidor o alcalde, sino que debe estar encaminada a denigrar, ofender, disminuir la consideración o estima propia, personal o social del agraviado. Es evidente también que para la comprobación del ánimo ofensor del agente, los mensajes comunicativos deben estar sustentados nada más que en la persecución del fin lesivo de la honra y la dignidad personal. Lo contrario, es decir, la existencia de motivos distintos, generan la imposibilidad de comprobar la presencia del ánimo injurioso y, por ende, del efecto denigratorio que una norma de este tipo trata de evitar. En suma, una interpretación plausible de la prohibición del artículo 61, literal b, del RIC de la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta lleva a concluir que para la configuración de falta grave de los hechos realizados por un miembro del concejo municipal, debe exigirse la presencia del animus al que antes se ha hecho referencia.
17. En el caso concreto de las declaraciones vertidas por la regidora Jossy Madai Solís Jara, se aprecia del expediente que Jaime Philip Estrada Salinas percibió efectivamente S/.793,54 y S/.393,74 durante enero y febrero de 2011, a pesar de que desde inicios del presente año ejercía el cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta. Por otro lado, debe señalarse que en ninguna parte del expediente ni de los alegatos orales expresados por su defensa ante el Jurado Nacional de Elecciones se aprecia que dicho funcionario haya negado que hizo efectivas sus remuneraciones por la función edil desarrollada. Ello da lugar, desde luego, a la presunción de violación del artículo 3 de la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público que expresamente indica lo siguiente:
Ningún empleado público puede percibir del Estado más de una remuneración, retribución, emolumento o cualquier tipo de ingreso. Es incompatible la percepción simultánea de remuneración y pensión por servicios prestados al Estado.
Las únicas excepciones las constituyen la función docente y la percepción de dietas por participación en uno (1) de los directorios de entidades o empresas públicas.
18. Así, es claro que las declaraciones de la regidora Jossy Madai Solís Jara tuvo una base fáctica, debido a que el alcalde Jaime Philip Estrada Salinas ha percibido un ingreso por parte de la UGEL Casma y no ha negado percibir otro por la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta, lo cual da lugar a suponer que también ha realizado una doble percepción prohibida por ley.
19. Ahora bien, no es objeto del presente proceso jurisdiccional electoral determinar si las percepciones realizadas por el alcalde Jaime Philip Estrada Salinas han infringido la mencionada prohibición o si encajan dentro de las excepciones que la misma norma señala. Sin embargo, lo expuesto es suficiente para concluir que en la actuación de la regidora Jossy Madai Solís Jara no existió un ánimo difamatorio o injuriante, debido a que se sostiene en documentos veraces que dan cuenta de los cobros efectuados por el alcalde, más aun si son reafirmados por la comunicación remitida por el director del Programa Sectorial III de la UGEL Casma. Al contrario, la actuación de la referida regidora es muestra de la actuación fiscalizadora reconocida en el artículo 10, inciso 4, de la LOM, tendiente a exponer y denunciar la posible violación a la Ley Marco del Empleo Público por parte de la máxima autoridad de la corporación municipal. Por otro lado, que posteriormente, previo procedimiento de investigación de la Contraloría General de la República, se demuestre la inexistencia de la doble percepción imputada, no altera la inexistencia animus injuriandi, por cuanto las declaraciones de Jossy Madai Solís Jara se han sustentando en hechos concretos y que razonablemente permiten suponer la comisión de un ilícito que debía denunciarse públicamente.
20. En conclusión, si bien se ha puesto en evidencia la presencia de irregularidades en el procedimiento de suspensión seguido contra Jossy Madai Solís Jara, y por tanto correspondería ordenar una nueva tramitación conforme a derecho, este Supremo Tribuna Electoral, en atención al principio de economía procesal, estima revocar la sación impuesta a la apelante, toda vez que se ha verificado que de ningún modo, sobre la base de los hechos del caso, ha incurrido en la falta grave señalada en el artículo 61, literal b, del RIC de la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta, por lo que no resulta procedente su declaración de suspensión del cargo de regidora.
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE, POR MAYORÍA
Artículo primero.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Jossy Madai Solís Jara; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo N.° 034-2011-MDBA, que impuso sanción de suspensión por falta grave establecida en el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Buenavista Alta, provincia de Casma, departamento de Áncash, en aplicación del artículo 25, inciso 4, de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo segundo.- DISPONER que el alcalde de la Municipalidad Distrital de Buenavista Alta emita la ordenanza de aprobación del Reglamento Interno de Concejo y la publique según las reglas señaladas en el artículo 44 de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo tercero.- DISPONER la remisión de copias del expediente a la Contraloría General de la República por la probable violación de la prohibición contenida en el artículo 3 de la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público, conforme a lo expuesto en los considerandos de la presente resolución.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
SIVINA HURTADO
DE BRACAMONTE MEZA
VELARDE URDANIVIA
Benites Cadenas
Secretario General (e)
a trabajar y no a cosas domesticas
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